5.1. Suzbijanje nezaposlenosti: moguće društveno-ekonomske mjere

Jasna Kacun

U politici zapošljavanja razlikujemo aktivne i pasivne mjere suzbijanja nezaposlenosti (prema Crnković-Pozaić, 1994). Aktivne mjere potiču potražnju za radom. To se ostvaruje različitim programima za otvaranje novih radnih mjesta, prekvalifikacijom i stručnim osposobljavanjem radnika i sl. Kao krajnji ishod tih mjera očekuje se povećana proizvodnja, ali i porast kupovne moći građana te povećana potražnja za robom i uslugama.
S druge strane, pasivne se mjere zasnivaju na pružanju socijalne i materijalne pomoći nezaposlenima. Njima se zapravo na različite načine pokušava smanjiti ponuda radne snage. Pasivne su mjere kratkoročne, zahtijevaju financijsku podršku od strane države i ne predstavljaju trajno rješenje pa ih se općenito smatra manje prihvatljivima.

Aktivne mjere suzbijanja nezaposlenosti

Dijelimo ih na indirektne i direktne (Crnković-Pozaić, 1994). Indirektne mjere se zasnivaju na poticanju proizvodnje. Na taj se način stvara potreba za otvaranjem novih radnih mjesta. Jedna od takvih mjera je privatizacija društvene/državne imovine to jest prodaja te imovine privatnim ili pravnim osobama. Prednost privatizacije je u tome što omogućuje identificiranje vlasnika poduzeća (poduzeće više nije "opće dobro") tako da bi se uopće imalo koga stimulirati na proizvodnju. Zatim, pretpostavka je da će tim poduzetnicima biti stalo do proširenja proizvodnje i dugoročnog razvoja tvrtke (sad kad je ona u njihovom vlasništvu), što bi onda stvorilo potrebu za novim radnim mjestima. Nadalje, stvara se tržišna konkurencija: svatko želi zauzeti što veći dio tržišta (implicira se širenje proizvodnje). Općenito, privatizacija je preduvjet za razvoj tržišne ekonomije. Međutim, pozitivni učinci privatizacije postaju vidljivi tek nakon određenog vremena. Isprva dolazi do otpuštanja prekobrojnih radnika radi financijskog oporavka i stabilizacije poduzeća na tržištu. Razina proizvodnje ostaje jednaka uz manji broj radnika čime se smanjuju troškovi poduzeća. Tek kad prođe razdoblje prilagodbe na nove tržišne uvjete, otvara se prostor za širenje tržišta i raste potreba za proizvodnjom i radnicima.

Međutim, važno je da sam proces privatizacije bude proveden korektno (uz veću kontrolu države, raspisivanje javnih natječaja, prodaju po tržišnim cijenama, kompetentnost poduzetnika za upravljanje poduzećem), inače su mali izgledi da dugoročni pozitivni učinci dođu do izražaja i može se dogoditi upravo suprotno od željenog: da dođe do još veće nezaposlenosti.

Ostale indirektne mjere su naprimjer fondovi za kreditiranje malih i srednjih poduzeća, smanjeni porezi poslodavcima, naročito za svakog novozaposlenog radnika i sl.

Pod direktnim aktivnim mjerama zapošljavanja misli se na one koje podižu kupovnu moć građana. Tako nešto je nužno da bi porasla ukupna potražnja za uslugama i proizvodima, jer inače povećana proizvodnja (npr. kroz otvaranje novih radnih mjesta) ne bi imala smisla. U te mjere se ubrajaju (Grgurev, 2002): otvaranje novih radnih mjesta kroz javne radove, posredovanje i savjetovanje od strane službi zapošljavanja, stručno osposobljavanje, prekvalifikacija, pomoć kod samozapošljavanja i sufinanciranje zapošljavanja; zatim (prema Crnković-Pozaić, 1994), skraćivanje radnog vremena te (prema Dujšin, 1999) poticanje geografske, profesionalne i ekonomske aktivnosti i smanjenje iznosa naknade za nezaposlene. Svaka od ovih mjera ima svoje prednosti i nedostatke (ovisno i o aktualnim gospodarskim prilikama u državi).

Javni radovi kao mjera prikladniji su za osobe starije dobi budući da se smatra da bi kod mlađih ljudi vjerojatno došlo do interferencije s traženjem posla u struci; takvi su poslovi obično kratkotrajni i često vezani uz sezonu te ne doprinose proizvodnji (ta mjera nije profitabilna). Ipak, dovode do jačanja kupovne moći (veća potražnja za robom), te postoji određen psihološki dobitak (ljudi su zadovoljniji budući da rade).

Posredovanje i savjetovanje službi zapošljavanja smatra se jeftinom i učinkovitom mjerom uz dobru organizaciju. "Smisao tih programa [službi zapošljavanja] je staviti nezaposlenog odmah na raspolaganje na tržištu rada" (Kerovec, 1997; str. 224). Za razliku od nekih drugih, ova mjera ne interferira s aktivnim traženjem posla. Međutim (Dujšin, 1999), to je efikasno samo ako se otvara veći broj radnih mjesta.

Poticanje samozapošljavanja je mjera namijenjena onima koji svoju nezaposlenost žele riješiti ostvarivanjem vlastitih poduzetničkih ideja. Uključuje savjetovanje i osposobljavanje za poduzetništvo te financijsku i organizacijsku pomoć (kreditiranje, odgoda poreznih obveza, oslobađanje od administrativnih prepreka za registriranje poduzeća...). Međutim (prema Grgurev, 2002), ta mjera je riskantna, jer je postotak neuspjeha visok (i preko 50 %), a često je usmjerena na one koji bi i bez toga bili uspješni.

Osposobljavanje i prekvalifikacija su relativno skupe mjere, ali u kombinaciji s drugima (npr. sufinanciranjem zapošljavanja) mogu biti korisne. Na taj način se uglavnom rješava problem strukturalne nezaposlenosti. U Francuskoj se (Grgurev, 2002) poslodavce uspješno potiče na veće ulaganje u osposobljavanje radnika (plaćaju manje doprinose za zapošljavanje). U Velikoj Britaniji potiče se individualno osposobljavanje (niskokamatnim kreditima) uz savjetovanje i informiranje o potrebama tržišta radne snage. U Njemačkoj se NKV radnici u industriji ohrabruju na VKV obrazovanje koje im je subvencionirano i koje će im omogućiti napredovanje u poslu. Zanimljiva je i strategija rotacije posla u Danskoj. Dok se jedni osposobljavaju, na njihovim mjestima, uz pripremni tečaj, rade do tada nezaposleni. U tri od četiri slučaja to završava njihovim primanjem u stalni radni odnos.

Općenito, trend ukazuje da što je bolja izobrazba i osposobljenost radnika, nezaposlenost je manja: radnici su fleksibilniji i bolje se snalaze na radnim mjestima. Neki stručnjaci (Kerovec, 1997) misle da program dodatnog obrazovanja može djelovati samo uz dobrovoljno uključivanje. Također, nužno je uskladiti sustav obrazovanja s potrebama tržišta rada. Pri tome se preporučuju uže ciljani programi usmjereni na stjecanje specifičnih vještina. U SAD-u je nađeno da su najuspješniji programi oni namijenjeni ženama, dok su rezultati mladih najmanje stabilni (Kerovec, 1997). To se može objasniti time što se mladi ljudi još uvijek nadaju poslu u struci, pa se ne posvećuju potpuno programima prekvalifikacije.

Sufinanciranje zapošljavanja treba usmjeriti na one kojima je to zaista potrebno. Nizozemska istraživanja pokazuju da bi 50-70 % osoba čiji je rad subvencioniran i same našle posao (Grgurev, 2002). Ipak, mjera je vrlo upotrebljiva za rješavanje problema strukturalne nezaposlenosti, to jest kao pomoć pri zapošljavanju osoba s faktorima otežane zapošljivosti (Dujšin, 1999). Iako se pokazalo da ponekad ima poteškoća pri prijelazu sa subvencioniranog na rad bez subvencije (nakon isteka određenog roka poslodavci otkazuju posao radnicima da bi zaposlili one za koje će iznova primati subvenciju), ima i pozitivnih iskustava. U Austriji, naprimjer , subvencionirano zapošljavanje starijih osoba na probni rad od 3 do 6 mjeseci u oko 70 % slučajeva je rezultiralo trajnim radom (Grgurev, 2002). Međutim, ne preporučuje se odabir samo jedne skupine na koju će se program usmjeriti, jer može doći do njenog stigmatiziranja kao problematične od strane poslodavaca. Poslodavci mijenjaju stav prema toj skupini i klone je se (Kerovec, 1997).

Poticanje geografske i ekonomske mobilnosti još je jedna mjera kojom se nastoji smanjiti prvenstveno strukturalna nezaposlenost. Kako bi se riješio problem ove vrste nezaposlenosti, poduzeća se potiču na otvaranje radnih mjesta u područjima visoke nezaposlenosti, ali obično je potrebno i dodatno obrazovanje i prekvalifikacija radnika u tim regijama. Druga je mogućnost da se radnike pokuša potaknuti na preseljenje u ona područja gdje će moći naći posao. Međutim, to je uglavnom problematično zato što su ljudi vezani uz svoju obitelj i socijalnu okolinu.

Skraćivanje radnog vremena zaposlenima da bi se zaposlili novi radnici nije popularna mjera. Dotad zaposleni radnici gube dio plaće, a poslodavci imaju veće troškove uz istu razinu proizvodnje. Međutim, smanjuju se troškovi države. Možda takva mjera može biti prihvatljiva uz manje poreze na dohodak poduzeća i za one zaposlenike koji se približavaju mirovini. To se naprimjer pokazalo dobrom strategijom u Mađarskoj jer je omogućen "postupni prijelaz s rada u punom radnom vremenu u mirovinu" (Kerovec, 1997; str. 228).

Smanjenje iznosa naknada za nezaposlene je mjera koja se koristi za smanjenje takozvane frikcijske ili privremene nezaposlenosti. Njome bi se trebalo osigurati da visoke naknade za nezaposlene primaju zaista samo najsiromašniji. Mjera se sastoji u tome da se smanji realna vrijednost naknade za nezaposlenost i vrijeme kroz koje se ta naknada dobiva. Ujedno se nudi veća količina kvalitetnijih informacija vezanih uz nepopunjena radna mjesta. Na taj način se vrši pritisak na nezaposlene da aktivno traže novi posao ili da prihvate ponuđeni posao. U suprotnom se često javlja takozvana 'zamka nezaposlenosti'. Umjesto da prihvate slabo plaćeni posao, korisnici socijalne pomoći će radije nastojati tu pomoć zadržati i pritom još raditi na crno. Ova mjera uspješno se provodi u SAD-u i Britaniji, ali treba uzeti u obzir da je to ostvarivo samo u slučaju kad ima raspoloživih radnih mjesta (Dujšin, 1999).
 

Postoje još neke mjere kojima je cilj podići sveukupnu razinu potražnje za proizvodima i uslugama i koje direktno utječu na kupovnu moć građana, a neke od njih su se koristile ili se još uvijek koriste u Velikoj Britaniji (Policies to reduce unemployment, 2002).

Stvaranje fleksibilnijeg tržišta rada omogućuje smanjenje nezaposlenosti uzrokovane realnom vrijednošću plaća (engl. real wage unemployment). Iznos plaće se prilagođava promjenjivim uvjetima ponude i potražnje na tržištu. U uvjetima gospodarske krize smanjivanje realne plaće omogućuje da veći broj radnika zadrži svoja mjesta (ali postoji zakonom određena minimalna plaća!). U zadnjih 15 godina britanska ekonomija je razvila taj model po uzoru na SAD .

Povećana potrošnja od strane vlade kao mjera suzbijanja nezaposlenosti može direktno utjecati na potražnju za robom i uslugama, a ostvaruje se primjerice povećanjem plaća u zdravstvu i školstvu, izgradnjom infrastrukture i sl. Tako umjetno "uštrcan" novac omogućuje ljudima da više troše, povećava se proizvodnja i otvaraju se nova radna mjesta. Zatim, može se koristiti mjera smanjenja poreza - na taj način opet rastu platežna moć i potrošnja. Ova mjera ima veći učinak na ljude s nižim prihodima jer im se relativno više povećava neto plaća. Time se, također, potiče ljude da brže nađu novi posao jer se povećava razlika između minimalne plaće i naknade za nezaposlene pa se više isplati zaposliti se.

Nadalje, mjerom smanjivanja kamata potiče se ljude da češće dižu kredite, manje se štedi (jer se na ušteđevinu dobivaju manje kamate) i raste realna platežna moć građana. Također, postoji mogućnost namjernog rušenja tečaja (uz oprez zbog moguće inflacije). Posljedica je povećani izvoz: cijene su strancima povoljnije, oni kupuju više robe, javlja se potreba za povećanom proizvodnjom. S druge strane uvoz robe je skuplji i ljudi će više kupovati domaće proizvode. Važno je napomenuti da navedene mjere počinju pozitivno djelovati tek kroz određeno vrijeme.

Pasivne mjere suzbijanja nezaposlenosti

Kao što je već navedeno, pasivne mjere služe da bi se na neki način smanjila ponuda radne snage. Jedna od mogućnosti je smanjivanje zakonom propisane gornje dobne granice zaposlenosti. Po zakonu, svi radnici stariji od 65 godina moraju otići u mirovinu i osloboditi mjesta za nove radnike. Iako to uglavnom nije opravdano, osim možda u zanimanjima koja postaju nepotrebna ili su fizički i psihički iscrpljujuća (Crnković-Pozaić, 1994), ta dobna granica se može pomicati prema dolje (npr. na 60 godina). U Bugarskoj je ta mjera, međutim, donijela mnoge probleme, opteretile su se plaće zaposlenih, a zbog niskih mirovina umirovljenici su tražili dodatne poslove na crno (Kerovec, 1997).

Ostale pasivne mjere (prema Crnković-Pozaić, 1994; str. 170), odnose se uglavnom na "smanjivanje sekundarne ponude rada". Dodjeljuju se stipendije za nastavak školovanja kako bi se smanjio pritisak mladih ljudi na tržište rada. Može se stimulirati veći broj djece u obitelji (tako da radi samo jedan član obitelji - što je npr. za naše uvjete apsolutno neprihvatljivo). Dodjeljuju se razni dodaci na plaću jedinom hranitelju obitelji, bez obzira na spol i sl. Međutim, pasivne mjere rijetko su prikladne jer su dugoročni ciljevi ipak usmjereni na zapošljavanje što više ljudi, a ne na smanjenje ponude rada. Bejaković (1997; str. 220) kaže: "Posljednja mjera koja bi se trebala primjenjivati jest davanje novčanih naknada i pomoći za nezaposlene... Sustav novčanih naknada mora pružiti korisnicima potrebnu zaštitu, ali ih mora i poticati na aktivno traženje zaposlenja".

U svakom slučaju, koju god mjeru primijenili, treba biti svjestan da sve one imaju svojih prednosti i nedostataka. To osobito ovisi o aktualnoj gospodarskoj i političkoj situaciji u državi, a na neki način i o osobinama i strukturi nezaposlenog stanovništva. Stoga, ukoliko se pri odabiru mjera suzbijanja nezaposlenosti želimo ugledati na metode uspješnijih država, treba se složiti s Grgurev (2002) da možda možemo kopirati njihove mjere, ali ne i gospodarske i ine prilike!